中国乡镇财政改革中的激励机制与财政管理Incentive and Management in Fiscal Reform of Townships in China
韩玲慧,罗仁福,张林秀,刘承芳,黄佩华,Scott Rozelle
摘要(Abstract)：
从20世纪90年代末到本世纪初,中国的农村经济发展面临不少问题。为进一步促进农村发展,中央政府出台了一系列改革措施以解决这些问题。具体而言,第一轮改革是2000—2005年实施的农村税费改革,主要目的是逐步降低并取消三农相关税费。2005年,为巩固第一轮改革成果,第二轮改革——农村综合改革——开始实施。此轮改革的总体目标是改革通过乡镇机构及县乡财政管理体制,以促进农村发展。改革的主要争论在于乡镇政府的机构定位,是给予其更多激励和更大自主权,还是应该绑住它们的手脚。本文旨在理解农村综合改革推出前后中国乡镇一级财政管理体制所发生的变化。利用在农村综合改革推出前后亲自采集的第一手数据,通过固定效应的多元分析发现,由于乡财县管政策(旨在加强县级政府对于乡镇财政的管理)的实施,乡镇政府的税收激励下降,乡镇一级的地方税收应随之减少。但由于可能存在其他因素,其中包括另一项政策——"三奖一补"——的出台,2004—2007年乡镇一级产生的税收仍然大幅上升。总体而言,我们的分析说明多数乡镇在改革后面临的税收激励明显下降,但富裕乡镇仍有较高的税收激励,改革实践表现出了较大灵活性。通过对比贫困乡镇与富裕乡镇,我们发现贫困乡镇如今的角色更像县级政府的代理,在财政管理上缺少自主权,而富裕乡镇在财政收支上保留了更大自主权。这一政策方向使得地区间的财力平衡变得必要。我们的数据显示通过改变乡镇的财政管理方式,农村综合改革促进了更广泛的财政平衡。
关键词(KeyWords)： 财政体制改革;激励;监管;转移支付
基金项目(Foundation):
作者(Author): 韩玲慧,罗仁福,张林秀,刘承芳,黄佩华,Scott Rozelle
DOI: 10.16513/j.cnki.cje.2014.01.009
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- ①我们的数据显示,乡镇财政的资本账户与经常账户的变化趋势类似。由于县以上政府对乡镇的资本性补助增加,乡镇一级的资本支出也在快速上升(Fock and Wong,2008)。在某些地区,贫困乡镇的资本支出甚至超过富裕乡镇,这促进了乡镇之间的财力平衡(经常账户的情况也是如此)。
- ①除财政收入方面的激励之外,省市级政府也被要求向县级政府增加转移支付。如果县级政府改善了自身的财务状况,还会获得补助。到2007年为止,中央政府为此项政策的实施共投入超过300亿元人民币的资金。
- ①不过,有另外的观察支持假设3。例如,乡镇总支出(更确切地说,乡镇所花费的财政资源的总额)增幅可能超出我们数据中所显示的额度,因为这一时期,许多大型支出由县级政府来执行(其中最重要的就是农村义务教育支出(Fock and Wong,2008)。这意味着(假定2004年和2007年的财政支出产出效率一致)2004—2007年间的财政总支出额及公共服务供给能力的增幅比我们的数据显示得要高。
- ①尽管我们控制了固定效应,但也可能有一些未观察到的随时间变化的因素的影响,这些因素没有被itT和年份虚拟变量07D捕捉到,但其与Incit相关,这就会导致系数1的估计值有偏差。因为没有合适的工具变量,在本文中我们只能看出激励机制与地方税收之间存在相关性,但无法确定其中的因果关系。
- ①对比表5中的a、b、c三列结果,如果将人均收入和2007年度虚拟变量同时包含在回归方程中,两个变量之前的回归系数估计值在统计上都不显著。但如果只包含其中一个,两个系数的估计值在统计上则都非常显著。这说明人均收入变量与地方税收之间存在很强的相关性,随时间而显著变化。
- ②该百分比的计算公式如下:0 .011 10000 110100%100%100%72%0.007 10000|0.59|(215 104)41 111GPL Y其中P、G、L和Y分别表示百分比、“三奖一补“政策或其他因素带来的地方税收收入增长额、财政激励弱化导致的地方税收损失额,以及2004—2007年间地方税收的实际平均增长额。
- ③贫困乡镇是指2004年人均收入等于或低于3243元(所有抽样调查乡镇的人均收入水平平均为3243元)的乡镇,2004年人均收入高于3243元的乡镇则为富裕乡镇。