张鹏飞,吴宏慧

• 1:北京大学经济学院

摘要(Abstract)：

基于2008—2020年263个市级地方政府直接控股的751家融资平台的新增债务数据，本文发现核心高管更替会使得融资平台在其所对应的地方党政主要领导任职期间年均新增更多的债务。上述结论不受党政主要领导年龄的影响，并且在全国范围内都显著成立。通过对2015年以来历年的债务治理政策进行评估，本文进一步发现：发行地方政府债券对融资平台新增债务的抑制作用并不大；并且，债务治理政策对融资平台新增债务的抑制作用很大程度上取决于政策的执行力度。基于上述实证结果，我们对防范地方政府债务风险提供了相应的政策建议。

关键词(KeyWords)： 地方政府债务;领导干部;融资平台高管;政策评估

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 教育部人文社会科学规划基金项目（20YJA790017）的资助

作者(Author): 张鹏飞,吴宏慧

DOI: 10.16513/j.cnki.cje.2023.01.002

参考文献(References)：

• 曹光宇，刘晨冉，周黎安，等.2020.财政压力与地方政府融资平台的兴起[J].金融研究，(5):59-76.Cao G Y,Liu C R,Zhou L A,et al.2020.Fiscal stress and the rise of China's local government financing platforms[J].Journal of Financial Research,(5):59-76.(in Chinese)
• 曹婧，毛捷，薛熠.2019.城投债为何持续增长：基于新口径的实证分析[J].财贸经济，40(5):5-22.Cao J,Mao J,Xue Y.2019.Why do municipal investment bonds continue to grow?—An empirical analysis based on new statistical scope[J].Finance & Trade Economics,40(5):5-22.(in Chinese)
• 曹伟，赵璨，乔鑫.2020.新官上任之“火”会燃及国企高管吗——基于地方官员异质性、高管变更及经济后果的研究[J].南开经济研究，(6):61-79.Cao W,Zhao C,Qiao X.2020.The change of municipal party secretary and the change of senior management in state-owned enterprises:Research on official heterogeneity,executive turnover and economic consequences[J].Nankai Economic Studies,(6):61-79.(in Chinese)
• 陈菁，李建发.2015.财政分权、晋升激励与地方政府债务融资行为——基于城投债视角的省级面板经验证据[J].会计研究，(1):61-67.Chen J,Li J F.2015.Financial decentralization,promotion incentive and local governments' debt financing activities—Empirical evidence from the perspective of urban construction investment bonds[J].Accounting Research,(1):61-67.(in Chinese)
• 国家开发银行研究院.2011.开发性金融的“芜湖模式”[J].上海城市发展，(1):43-47.China Development Bank Research Institute.2011.“Wuhu pattern” of developmental finance[J].Shanghai City Development,(1):43-47.(in Chinese)
• 黄春元，毛捷.2015.财政状况与地方债务规模——基于转移支付视角的新发现[J].财贸经济，(6):18-31.Huang C Y,Mao J.2015.Fiscal condition and local debt scale:New findings based on the perspective of transfer payments[J].Finance & Trade Economics,(6):18-31.(in Chinese)
• 冀云阳，付文林，束磊.2019.地区竞争、支出责任下移与地方政府债务扩张[J].金融研究，(1):128-147.Ji Y Y,Fu W L,Shu L.2019.Regional competition,downward shift of expenditure responsibility,and the expansion of local government debt[J].Journal of Financial Research,(1):128-147.(in Chinese)
• 李奇霖，钟林楠.(2019-03-07)[2022-08-01].深度解析地方政府债务[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/HV-mNmzACXMIvC_2wJKrAw.
• 林毅夫，蔡昉，李周.1999.中国的奇迹——发展战略与经济改革(增订版)[M].上海：格致出版社.
• 罗党论，佘国满.2015.地方官员变更与地方债发行[J].经济研究，50(6):131-146.Luo D L,She G M.2015.Official's turnover and issuance of local government debt[J].Economic Research Journal,50(6):131-146.(in Chinese)
• 毛捷，曹婧.2019.中国地方政府债务问题研究的文献综述[J].公共财政研究，(1):75-90.Mao J,Cao J.2019.A review of the literature on local government debt in China[J].Public Finance Research Journal,(1):75-90.(in Chinese)
• 毛捷，刘潘，吕冰洋.2019.地方公共债务增长的制度基础——兼顾财政和金融的视角[J].中国社会科学，(9):45-67,205.Mao J,Liu P,Lü B Y.2019.The institutional basis of the growth in local public debts—From the fiscal and financial perspectives[J].Social Sciences in China,(9):45-67,205.(in Chinese)
• 潘越，宁博，肖金利.2015.地方政治权力转移与政企关系重建——来自地方官员更替与高管变更的证据[J].中国工业经济，(6):135-147.Pan Y,Ning B,Xiao J L.2015.Local political power transition and reconstruction of government-business relations—Evidence from local officials' turnover and executives' changes[J].China Industrial Economics,(6):135-147.(in Chinese)
• 庞保庆，陈硕.2015.央地财政格局下的地方政府债务成因、规模及风险[J].经济社会体制比较，(5):45-57.Pang B Q,Chen S.2015.Fiscal decentralization and Chinese local government debt[J].Comparative Economic & Social Systems,(5):45-57.(in Chinese)
• 任涛.(2019-03-27)[2022-08-01].地方政府隐性债务规模到底有多高 40万亿应该是有的[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/v2P5GCgIK7Cx7UckQSTwgQ.
• 宋傅天，姚东旻.2021.“城投部门”议价能力与地方政府债务扩张[J].管理世界，37(12):92-108.Song F T,Yao D M.2021.Bargaining power of “city investment department” and local debt expansion[J].Management World,37(12):92-108.(in Chinese)
• 汪峰，熊伟，张牧扬，等.2020.严控地方政府债务背景下的PPP融资异化——基于官员晋升压力的分析[J].经济学(季刊),19(3):1103-1122.Wang F,Xiong W,Zhang M Y,et al.2020.The alienation of PPP financing under strict control of local government debt—Analysis based on promotion incentive[J].China Economic Quarterly,19(3):1103-1122.(in Chinese)
• 吴小强，韩立彬.2017.中国地方政府债务竞争：基于省级空间面板数据的实证研究[J].财贸经济，38(9):48-62.Wu X Q,Han L B.2017.Research on Chinese local government debt competition—Evidence from provincial spatial panel data[J].Finance & Trade Economics,38(9):48-62.(in Chinese)
• 张晓晶，刘学良，王佳.2019.债务高企、风险集聚与体制变革——对发展型政府的反思与超越[J].经济研究，54(6):4-21.Zhang X J,Liu X L,Wang J.2019.Debt overhang,risk accumulation and institutional reform:Beyond the developmental state[J].Economic Research Journal,54(6):4-21.(in Chinese)
• 钟辉勇，陆铭.2015.财政转移支付如何影响了地方政府债务?[J].金融研究，(9):1-16.Zhong H Y,Lu M.2015.How does the fiscal transfer affect the local government debt?[J].Journal of Financial Research,(9):1-16.(in Chinese)
• 钟宁桦，汪峰，张牧扬.2018.城投债风险如何防范?——基于晋升动机与终身问责缺失的分析[R].Zhong N H,Wang F,Zhang M Y.2018.How to prevent the risk of city investment debt?—Based on the analysis of promotion incentive and missing lifetime accountability[R].(in Chinese)
• 周飞舟.2006.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学，(6):100-115,205.
• Zhou F Z.2006.A decade of tax-sharing:The system and its evolution[J].Social Sciences in China,(6):100-115,205.(in Chinese)
• 周黎安.2007.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，42(7):36-50.Zhou L A.2007.Governing China's local officials:An analysis of promotion tournament model[J].Economic Research Journal,42(7):36-50.(in Chinese)
• 周世愚.2021.地方政府债务风险：理论分析与经验事实[J].管理世界，37(10):128-138.Zhou S Y.2021.Local government debt risks:Theoretical analysis and empirical facts[J].Journal of Management World,37(10):128-138.(in Chinese)
• Duflo E.2001.Schooling and labor market consequences of school construction in Indonesia:Evidence from an unusual policy experiment[J].American Economic Review,91(4):795-813.
• Jiang J Y,Zhang M Y.2020.Friends with benefits:Patronage networks and distributive politics in China[J].Journal of Public Economics,184:104143.
• Shi X Y,Xi T Y,Zhang X B,et al.2021.“Moving umbrella”:Bureaucratic transfers and the comovement of interregional investments in China[J].Journal of Development Economics,153:102717.
• ① 财政部预算司：http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/202202/t20220209_3786613.htm。
• (1)2019年3月,全国人大常委会预算工作委员会副主任朱明春在答记者问时指出:“所谓地方政府隐性债务就是在法定限额之外,一些地方政府通过融资平台公司,或者政府和社会资本合作(PPP),或者政府购买服务这样一些方式,直接或者承诺以财政资金来偿还等方式举借的债务。”
• (2)在稳健性分析部分,我们对样本区间进行了如下两种变换:(1)将样本区间放松至2008—2016年;(2)只剔除2017年这一年后的2008—2020年所有样本。
• (3)在稳健性分析部分,我们改用有息债务这一存量指标的变化来衡量融资平台在主要领导任职期间的年均新增债务情况,本文的主要结论仍然成立。
• (4)2014年修正版的《中华人民共和国预算法》明确规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
• (5)纵向财政缺口指的是中央政府和地方政府之间由于可支配收入与各自所承担责任的不匹配所导致的财政缺口。2020年,我国地方财政收入仅占全国财政收入的54.8%,而地方财政支出却占全国财政支出的85.7%。横向财政缺口指的是不同区域的同级政府之间由于区域经济发展差距所造成的可支配财力差异。
• (6)庞保庆和陈硕(2015)用地方政府融资平台个数以及地级市债务额估算值这两个指标来测算地方债务水平。
• (7)黄春元和毛捷(2015)的地方债务包括地方政府债券、地方国债转贷收入、地方国有企业债务以及城投债。
• (8)钟宁桦等(2018)以及汪峰等(2020)所发现的现象在东部地区和人口流入地表现得不是很显著,而曹婧等(2019)的实证结果在发展压力大(资源禀赋差)的地区表现得更为突出。
• (9)冀云阳等(2019)通过对1997—2012年间279个城市公用设施建设银行贷款数据和城投债数据进行加总来得到地方债数据。地方政府之间的标杆竞争使其在举债融资行为上表现出明显的策略模仿(吴小强和韩立彬,2017;冀云阳等,2019)。
• (10)李奇霖和钟林楠(2019)对地方政府债务的形成与演变进行了详细讨论。
• (11)芜湖市政府把若干个单一的城建项目打捆,由市政府指定的融资平台——芜湖市建设投资有限公司——作为统借统还借款法人,由市财政建立“偿债准备金”作为还款保证(国家开发银行研究院,2011)。
• (12)1994年版的《中华人民共和国预算法》明确规定:“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。
• (13)《金融时报》:https://www.financialnews.com.cn/yw/ft/201203/t20120303_2863.html。
• (14)截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.72万亿元,其中融资平台公司举借的债务余额为4.97万亿元,占比约46.4%(2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果》)。主要问题是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀,运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保,偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对融资平台公司信贷管理缺失等(国发[2010]19号)。
• (15)经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借(国发[2014]43号)。
• (16)2014年12月,中央经济工作会议提出了下一年经济工作的五大主要任务,其中首要任务是努力保持经济稳定增长。
• (17)以江西省上饶市为例,2016年以来,该市融资平台债务余额激增,远超过以往平均水平。
• (18)需求是指人们有能力支付并且愿意支付的某种欲望;意愿只是代表人们的某种偏好或需要,并不一定具有支付能力。
• (19)我们基于以下两点原因剔除了同级的省会(首府)城市样本,以缓解样本选择带来的估计偏误:(1)省会(首府)城市作为一个省的行政中心和经济中心,其经济发展水平和获取金融资源的能力与普通地级市存在较大的差异;(2)省会(首府)城市党政主要领导的行政级别普遍高于普通地级市的党政主要领导,他们的举债动机可能存在差异。
• (20)在稳健性分析部分,我们还使用融资平台的总债务率(总负债与财政收入的比值)和债务依存度(总负债与财政支出的比值)区分了政策冲击强度。
• (21)受篇幅的限制,我们把具体估计结果放在了附录附表1～附表3。
• (22)根据样本描述性统计,2014年末处理组融资平台负债率的平均值为31.59%,对照组融资平台负债率的平均值为10.42%。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均筹资净额减少约0.458×(31.59-10.42)≈9.7亿元。
• (23)根据样本描述性统计,2016年末处理组融资平台负债率的平均值为45.05%,对照组融资平台负债率的平均值为14.79%。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均筹资净额减少约0.341×(45.05-14.79)≈10.3亿元。
• (24)受篇幅的限制,我们把具体估计结果放在了附录第(三)至第(七)部分。
• (25)附图1显示债务治理冲击只对2017年度上任的党委主要领导有显著负影响,估计系数为-0.721,且在1%的水平上显著。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均有息债务增量减少约0.721×(31.59-10.42)≈15.3亿元。附图2也显示债务治理冲击只对2017年度上任的党委主要领导有显著负影响,估计系数为-0.424,且在5%的水平上显著。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均有息债务增量减少约0.424×(45.05-14.79)≈12.8亿元。
• (26)根据样本描述性统计,2014年末处理组融资平台债务率的平均值为358.43%,对照组融资平台债务率的平均值为133.49%。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均筹资净额减少约0.036×(358.43-133.49)≈8.1亿元。
• (27)根据样本描述性统计,2016年末处理组融资平台债务率的平均值为558.71%,对照组融资平台债务率的平均值为183.58%。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均筹资净额减少约0.019×(558.71-183.58)≈7.1亿元。
• (28)根据样本描述性统计,2016年末处理组融资平台债务依存度的平均值为278.22%,对照组融资平台债务依存度的平均值为80.48%。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均筹资净额减少约0.036×(278.22-80.48)≈7.1亿元。
• (29)根据样本描述性统计,2014年末处理组融资平台债务依存度的平均值为228.65%,对照组融资平台债务依存度的平均值为62.37%。因此,对于2017年度上任的党委主要领导,强政策冲击会导致融资平台在其任职期间的年均筹资净额减少约0.049×(228.65-62.37)≈8.1亿元。