贺颖,吕冰洋

• 1:中国人民大学财政金融学院
• 2:中国人民大学财政金融政策研究中心

摘要(Abstract)：

中国的经济体制改革实际是向市场"松绑放权"的过程,改革主要包括多级政府内部的行政性分权和政府向企业的经济性分权。其中行政性分权在政府行政框架下分解管理职能的同时赋予地方政府对市场的行政干预权。由此,在地区利益主导下可能引发市场分割,相关假说有待实证检验。"撤县设区"和"省直管县"作为中国行政管理体制改革的重要探索,为外生识别行政性分权对区域市场整合提供了契机。本文从地级市层面切入,利用"撤县设区"和"省直管县"两项政策系统刻画行政资源向地级市政府的集中和分散。在此基础上借鉴双重差分的思想,首次分析纵向政府间行政性分权对横向城市间市场分割的影响。研究发现,"撤县设区"和"省直管县"通过改变政府间行政性分权程度,导致城市间市场分割程度呈相反方向变动:"撤县设区"加强地级市政府的统筹能力,加剧城市间市场分割;而"省直管县"则削弱地级市政府的干预能力,减小城市间市场分割。行政区管理层级的纵向调整影响经济区区域市场的横向联系。以上发现对于政府间事权划分和行政管理体制改革具有重大启示意义。

关键词(KeyWords)： “撤县设区”;“省直管县”;行政性分权;市场分割

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 教育部人文社会科学重点研究基地基金项目“供给侧结构性改革与财政收入体系建设”(项目批准号:16JJD790058);; 国家自然科学基金面上项目“政府间税收分成对地方政府行为和经济增长的影响研究”(项目批准号:71673278)的资助

作者(Author): 贺颖,吕冰洋

DOI: 10.16513/j.cnki.cje.20191226.001

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• (1)目前学界对“行政性分权”的内涵没有统一的界定。在经济体制改革过程中,“行政性分权”是指在保持指令性计划体系下政府内部分层次计划协调,与中央计划指导下的市场方向的经济性分权相对应(吴敬琏等,1986;楼继伟,1987)。由于中国已经实行市场方向的经济分权化改革,本文仅借用原“行政性分权”概念中政府内部的分层次控制系统中政府职能分配的思想。在本文中集权与分权是相对的范畴,“行政性分权”是对行政权力在各级政府间的配置在集权与分权之间程度的相对度量。“行政性分权”区别于刘冲等(2014)的“行政分权”之处在于,“行政性分权”描述的是分权程度的状态,同时反映权力在政府间的上收和下放。
• (1)下放企业管辖权、计划管理权、基本建设项目审批权、信贷权,大量减少统配部管物资的数量,实行中央预算与地方预算收入的“分类分成”制度。
• (2)下放投融资权限,简化基建项目审批手续、扩大地方政府投融资审批权限、扩大企业的投资决策自主权,下放部分国有企业的管辖权至省级政府。
• (1)“各地优先购本地产品导致‘地方保护主义’抬头”http://www.lcfeilong.com/post-17442.html“各地出台政策支持本地企业地方保护主义抬头”http://news.hexun.com/2009-02-04/113963588.html
• (2)设置外地产品和商家进入壁垒的形式包括完全禁止或数量限制、技术壁垒、费率控制、控制铁路运力查扣外地商品等。
• (3)例如,在“蚕茧大战”中,安徽为了防止蚕茧流到浙江,政府实行严格的出境检查,对不符合规定的蚕茧出境予以严惩。
• (1)“孟延春:省直管县要合理划定行政区划”:仍以保定为例,如果实行省直管县,保定地级政府驻地的城市发展将从行政上失去现有22个县(含县级市)的经济腹地支持,城市发展将部分地失去支撑基础和服务对象,西部山区和东部平原区的资源配置统筹能力下降,从而削弱保定中心城市的未来竞争力。http://theory.people.com.cn/n/2014/0723/c83861-25324924.html
• (2)“浙江湖州长兴‘撤县设区’为啥不高兴?”:长兴作为浙江财政“省直管县”,财政大部分留给自己,小部分交给省里。变成区之后,一半要交给湖州。http://znzg.xynu.edu.cn/a/2017/07/14763.html
• (3)“城市口水战之六:聊聊撤县(市)设区”:引述了这样的说法,“省里布置一项保护古村落的任务,会给县安排专项资金,但不会给区,区由市负责。市里面本来财政就弱,没有钱给你,但工作照做。”这种现象是典型的小马拉大车,市里自己实力不足,没有能力发展,却还想着纳入新土地,于事无补。http://www.sohu.com/a/195592182_460449
• (1)“城市口水战之六:聊聊撤县(市)设区”:原有的行政区域开发殆尽,需要跨出这些区域寻找新的建设用地,这才导致了邻近的新并入区域获得了高速发展。对于他们而言,生产函数的约束条件是土地,那么放松约束意味着最优解的改变。新区得到开发之后,区增速快于市增速,城市土地资源的开发为经济注入新的活力。https://www.sohu.com/a/195592182_460449,http://www.sohu.com/a/257534505_775480以及http://news.ijntv.cn/jn/jnms/2018-08-16/359908.html;“中国‘撤县设区’潮再起”:当分权开始引发恶性竞争、资源浪费时,政府开始寻求一种方法,促成资源的集中配置。“撤县设区就是最简单的方法,合并就可以了,通过行政手段把资源集中起来。”20世纪初的撤县设区浪潮和现在一样,当时的宣传话语中,撤县设区被视作促进地方城市化和经济发展的“抓手”。http://news.sohu.com/20151113/n426328425.shtml
• (2)浙江省委办公厅下发的浙委办[2002]40号文件,用4个字表述了扩权的总体原则---能放都放,试图通过减少审批环节让强县快步走。“扩权”的范围包括12大类、313项具体的审批权限,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面,涉及计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等10多个政府部门。http://news.sohu.com/2004/06/08/39/news220433998.shtml
• (3)“省管县改革最多,将‘最多跑一次’改革进行到底”
• (4)“工商制止滥用行政权力排除、限制竞争行为10大典型案例”http://baijiahao.baidu.com/s?id=1604405658475521175&wfr=spider&for=pc;“发改委查处四川、浙江滥用行政权力排除和限制竞争案件”http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27768595.html;“扬中市八大部门开展‘散乱污’专项整治联合执法行动”http://www.yz.gov.cn/news/20232.html
• (1)比如:2002年12月国务院批复同意撤销原佛山辖区的城区、石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市,同意设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区5个区,佛山市现辖的5个市辖区都经历“撤县设区”改革。对于全面直管的省份而言,省内所有的县都为“省直管县”,相应城市受政策影响的程度为1。
• (1)由于“撤县设区”的县数目较少(见图1和图4),大部分的城市样本都没有下辖“撤县设区”区县。因此,这里仅采用“省直管县”改革分析行政资源调整时县(市)经济发展水平和财力状况对改革效果的异质性影响。
• (1)“各城市试点改革县的生产总值全市占比”都根据各城市在样本期内最后一次“省直管县”改革前一年的改革县的地区生产总值加总占全市地区生产总值的比重。
• (2)“各城市试点改革县的预算内财政收入全市占比”都根据各城市在样本期内最后一次“省直管县”改革前一年的改革县的预算内财政收入加总占全市预算内财政收入的比重。
• (1)吉林省“扩权强县”情况的调查与思考:在项目行政审批权下放方面,将原来一些集中于省级部门的经济社会审批权限下放,比如发展改革部门的投资立项、国土部门的用地预审等。http://www.chinareform.org.cn/gov/system/Forward/201006/t20100617_26772.htm
• (1)在推进强县扩权过程中显现出来的新矛盾:一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如,在财政配套资金问题上,对于一些已经审批的项目,省里资金下来了,要求省辖市配套的部分没有到位,而省里又没有直补的政策,这样就给县(市)发展带来很大资金制约。http://news.southcn.com/china/zgkx/200508030305.htm
• (1)2005年6月,吉林省政府下发《关于实行省管县财政体制改革的通知》,从2005年7月1日起,除延边朝鲜族自治州所辖县市继续实行州管县财政体制外,全省33个县市(包括长春市双阳区)实行“省管县财政体制”。2006年9月,黑龙江省政府发布《关于扩大县(市)经济社会管理权限的实施意见》,扩大全省64个县(市)经济社会管理权限。2004年1月,安徽省政府下发《关于实行省直管县财政体制改革的通知》,决定从2004年起,对全省57个县市(除马鞍山市、铜陵市、淮南市、淮北市辖县外)实行省直管县的财政体制。2003年10月,福建省委、省政府发布《关于加快县域经济发展的若干意见》,明确赋予各县(市)相当于设区的市的经济社会管理审批权限,实行简政放权。2005年9月,湖南省委、省政府下发《关于扩大县(市)经济管理权限的通知》,扩大全省88个县(市)的经济管理权限。2004年4月,广东省委、省政府发出《关于加快县域经济发展的决定》,除了中央明文规定的以外,把凡是原属于地级市的经济管理权限,全部下放到68个县(市)。
• (2)根据企业均值观测值的中位数进行样本分组,由于不能将中位数附近的同一个城市同时分属于两组,因此,两组的样本数并非完全相同。下同。