白惠天,周黎安

• 1:北京大学光华管理学院

摘要(Abstract)：

中国在计划经济时期农村教育和医疗的大规模普及一直受到国内外学者和国际组织的关注。本文利用个体和地区层面的数据实证考察了计划经济时期地方分权对教育医疗扩张的影响。我们发现,1965年之后中央宣布教育医疗资源向农村倾斜是一个重要的转折点,但其对农村教育和医疗状况的改善作用借助了地方分权的传导和放大机制。估计结果显示,1965年之后,如果一个地区的公共支出分权从低分位组提高到高分位组,其影响可以解释这两组1965—1976年所对应的农村初中教育提升的23%。但在1965年之前,地方分权对于农村教育医疗普及性的影响总体上却是负面的。我们进一步区分了公共支出分权与经济分权的不同效应。经济分权对地方公共支出既有"挤出效应",体现在经济分权程度越高,地方公共支出在总预算的比例就越低;也有"溢出效应",即经济分权通过促进地方工业的兴起和财源增加改善了地方政府的预算状况,从而提高了地方人均公共支出水平。本文的实证分析对于理解改革开放前30年和后30年之间的内在关联具有重要的启发意义。

关键词(KeyWords)： 地方分权;教育;医疗卫生;计划经济体制

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 数量经济与数理金融教育部重点实验室(北京大学)的资助

作者(Author): 白惠天,周黎安

DOI: 10.16513/j.cnki.cje.20200326.001

参考文献(References)：

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• (1)财政部外事财务司组织译校,《中国:社会主义经济的发展——世界银行经济考察团对中国经济的考察报告》(主报告),1982年版,中国财政经济出版社,第50页。
• (2)以基本教育为例,据世界银行统计,20世纪70年代中国小学入学率净率、中学入学率总率、成人识字率分别为93%、51%、66%,而印度的数字为64%、28%、36%。更多数据可参考《1980年世界发展报告》。
• (3)阿玛蒂亚·森,让·德雷兹著,《印度:经济发展与社会机会》,黄飞君译,社会科学文献出版社2006年版,第70页。
• (4)数据引自国家教育委员会计划建设司编《中国教育成就》,1991年版,人民教育出版社,第1页。
• (5)数据来源:中国社会科学院人口研究所中国人口年鉴编辑部编《中国人口年鉴 1991》,经济管理出版社1992年版,第537页。图2同。
• (6)数据引自《中国:社会主义经济发展》(世界银行在1979年为中国做的第一个国家情况报告),第3页、第147页,第152-153页,第211页;转引自费正清,麦克法夸尔主编《剑桥中国史》,上海人民出版社1996年版,第672页。
• (7)数据来源:全国市、镇、县15岁及15岁以上分年龄的文盲半文盲人口数和全国总人口数来自国家统计局人口统计局编《中国人口统计年鉴 1991》第63-66页、第44-47页,市镇县人口分布来自《中国人口统计年鉴 1995》第6-11页。
• (8)在图4～图6中,我们的基准假设是一个人7岁开始上学,小学、初中、高中的学制分别为5年、2年和2年。据此基于2000年人口普查微观数据逆推出历年适龄人口的小学、初中、高中入学率。
• (9)例如参见蔡昉、都阳:《“文化大革命”对物质资本和人力资本的破坏》,《经济学(季刊)》2003年第3期,第795-806页。
• (10)本文关注的是教育医疗在农村地区的可及性及其变化,因为数据局限,并不涉及教育医疗的质量水平。随着农村的教育和医疗的普及性不断提高,鉴于当时农村的经济条件和大规模动员方式,其对应的质量标准有可能会打折扣。然而,对于这些农村地区来说,现代教育和医疗设施的普及代表从无到有的飞跃,仍然具有极为重要的价值和意义。
• (11)1953年政务院第180次会议通过的《关于修订高等学校领导关系的决定》规定,中央人民政府高等教育部根据国家的教育方针、政策与学制,遵照中央人民政府政务院关于全国高等教育的各项决定与指示,对全国高等学校(军事学校除外)实施统一领导。凡中央高教部颁布的有关全国高等教育建设计划,包括高等学校的设立、停办、院系专业设置、招生任务、基本建设任务、财务计划、财务制度(包括预决算制度、经费开支标准、教师学生待遇)、人事制度(包括人员任免、师资调配)、教学计划、教学大纲、生产实习规程,以及其他重要法规、指示或命令,全国高等学校均应执行。这一规定从下达到1966年(除1958年“大跃进”时期外)都一直被执行。高等教育的财权在计划经济时期,一直为中央财政所负责,各高等学校包括省属地方高校的财政预算均列入中央财政预算,戴帽下达。
• (12)除直接提供医疗服务的各级各类型医疗机构外,隶属于卫生部门管理的医疗机构还包括省到县级的防疫站、妇幼保健站、药检所、消毒所等提供防疫等免费医疗服务的公立机构,卫生院校和科研院所等不直接从事医疗工作的机构。上述机构在20世纪50年代就逐渐在各省建立起来,属于公立机构性质,地方医疗财政负责全额拨款管理。
• (13)在高校方面,除一些高校数量极少的省份,多数省份的部属高校统一下放到省政府管辖。在中等学校方面,多数省份形成省教育管理部门只管重点高中完中,其他高中完中和初中下放调整到地区、市县一级管辖。在小学方面,除重点学校外,城乡公办小学一般均下放至人民公社,在市县教育管理部门指导下进行管辖。随后在1959年7月,中共中央宣传部转发中共广东省委、省人民委员会《关于加强人民公社对教育工作的领导和管理的几项规定》,更进一步明确,公办全日制中等学校和县的重点小学由县直接管理;公办的一般全日制小学、公社办的和联队合办的农业中学、民办中学由公社直接管理;民办小学、大队办的农业中学、农村各种业余学校、扫盲和推广普通话工作,由生产大队直接管理(援引自中央教育科学研究所编《中华人民共和国教育大事记(1949—1982)》,教育科学出版社1983年版,第137页)。
• (14)类似的提法在1958年之前也有,但没有成为文教工作的指导方针。例如,1956年时任国务院文教办主任林枫在全国文教工作会议上提出的建议:地区上合理部署,公私文教事业统筹安排。再如,1957年,全国人大常委会委员长刘少奇到河北视察,提出“群众办学”的方针,促进民办中学进一步发展。
• (15)1958年9月19日中共中央、国务院下发的《关于教育工作的指示》,援引自中共中央政策研究室《建国以来重要文献选编》(第11册),中央文献出版社1995年版,第493页。
• (16)“六个并举”即国家与厂矿、企业、农业合作化办学并举,普通与职业教育并举,成人与儿童教育并举,全日制与半工半读教育并举,学校与自学教育并举,免费与收费教育并举。援引自彭小奇编著《毛泽东教育思想研究卷4 毛泽东早期教育实践与教育思想研究》,湘潭大学出版社2013年版,第230-234页。
• (17)以福建省为例,省志显示,“大跃进”期间福建省已逐步形成每个县有一所县医院,每个公社有保健院/卫生院(有全民所有制和集体所有制两种性质),生产大队有保健站/室或卫生所(集体所有制性质)的农村基层医疗网络。农村医疗网络以生产大队的医疗站/卫生所为基础,以公社卫生院/医院为枢纽,以县级医院为中心构成。同时期,在城市形成了以街道卫生院所和厂矿学校卫生/医务室为基础,区级综合医院和专科医院(兼有全民所有制和集体所有制)为枢纽,以地市级和省级公立医院为中心的医疗体系。
• (18)1963年,在中共中央转发各地讨论试行的《全日制中学暂行工作条例(草案)》中明确规定:全日制初级中学一般由县、市教育行政部门管理。全日制高级中学和完全中学一般由省、市、自治区教育厅、局管理,也可以委托所在专区(市)或县(市)教育行政部门管理。初级中学在新中国成立初期由省级政府负责管理,其后管理权逐步下放到县。小学在新中国成立前一般就由县级政府负责管理,新中国成立后仍然沿袭。基础教育经费实行谁管理谁负责的原则,分别纳入各级政府财政预算。自此确立了高等教育基本上由国家办、基础教育由地方分级管理的基本框架。
• (19)例如《江西教育志》显示,“教育基建投资的支出和使用,各时期侧重点不一。20世纪50年代教育投资主要投向城市,投资大部分用于普教。20世纪60年代尤其“文化大革命”以后,普教投资分配开始面向农村,主要用于农村中小学用房建设”(援引自《江西省教育志》,方志出版社1996年版,第525页)。
• (20)《关于把卫生工作重点放到农村的报告》,援引自卫生部基层卫生与妇幼保健司编《农村卫生文件汇编(1951—2000) 》,2001年版,第 27 页。
• (21)数据引自《中国统计年鉴 2003》,中国统计出版社2003年版,第806页。
• (22)数据引自《卫生部关于全国赤脚医生工作会议的报告(摘录)》,卫生部基层卫生与妇幼保健司编《农村卫生文件汇编(1951—2000) 》,2001年版,第420页。
• (23)数据引自《中国卫生年鉴》编辑委员会编《中国卫生年鉴 1983》,人民卫生出版社1984年版,第60页。
• (24)数据来源同本页注释①。
• (25)自1953年至1957年,各省在完成对既有省级和地市级医院的公立化和管理体制与资源配置的整合建构后,在省和地(专)市两级开设了一批新的综合性医院和专科医院,继续加强县医院/卫生院的普及建立。1958年卫生部发出加强县级和公社卫生院的指示。
• (26)“两种教育制度”即全日制学校和半工(农)半读学校同时存在的学校教育制度。全日制学校,由国家主办,学生在校期间整日进行学习;半工(农)半读学校多由厂矿、企业、公社主办,或在中等技术学校、大专院校附设半工半读班,学生一部分时间学习,一部分时间劳动。该制度1958年由刘少奇倡议实行。1964年5月,刘少奇在中央工作会议上进一步提出该建议,教育部随后总结经验,并做出相关部署。据教育部统计,1958年半工半读在校学生200万人,到1965年,已达443.3万人,增长了一倍多。
• (27)中国教育年鉴编辑部编《中国教育年鉴(1949—1981)》,中国大百科全书出版社1984年版,第94页。
• (28)例如,1973年制定的《关于中小学财务管理若干问题的意见》提出,要适当安排民办公助经费,城镇街道和农村社队集体办学经费,应由国家补助、集体负担、杂费收入和勤工俭学收入等几方面解决,逐步做到国家补助是主要的。
• (29)我国第二次婴儿潮自1962年三年自然灾害结束后开始,以1965年为高峰,持续至1973年。
• (30)数据引自湖南省地方志编纂委员会编《湖南省志第17卷教育志下》,湖南教育出版社1995年版,第1301页。
• (31)数据来源:中央支出数据来自历年《中国统计年鉴》或《中国财政统计年鉴》,省级、地级、县级支出数据来自《地方财政统计资料》“各省自治区直辖市财政支出分级表”。
• (32)数据来源:中国财政年鉴编辑委员会编《中国财政年鉴 1992》,中国财政杂志社1992年版,第908-909页。
• (33)数据来源:中国卫生年鉴编辑委员会编《中国卫生年鉴 1983》,人民卫生出版社1984年版,第53、58页。
• (34)数据来源:江苏省地方志编纂委员会编《江苏省志卫生志下》,江苏古籍出版社1999年版,第28-30页。
• (35)数据来源:中国卫生年鉴编辑委员会编《中国卫生年鉴》,人民卫生出版社1983年版,第53页、56页和第57页。
• (36)例如,1982年普查时一名35岁的农民拥有初中学历,这意味着他在1954年小学入学,1959年初中入学。
• (37)1966年前,中国学习苏联,小学—初中—高中的学制一般采取“6—3—3”制。其间虽有1958年的学制改革,但与“文革”期间的改革相比,1958年的改革持续时间较短、覆盖范围较为有限。1964年起政府正式开始缩短学制以减轻学生负担、提高教育质量。“文化大革命”开始后,毛泽东于1968年7月下达“学制要缩短,教育要革命”的指示。自此,每级教育的年限都缩短了,由“6—3—3”变为“5—2—2”(Hannum,1999)。
• (38)中国教育年鉴编辑部编《中国教育年鉴(1949—1981)》,中国大百科全书出版社1984年版,第130页。
• (39)结合当时的制度背景,我们还尝试了另一种稳健性检验,即1965年以前用“6岁入学、小学6年、初中3年、高中3年”的学制设定,而1965年以后用“7岁入学、小学5年、初中2年、高中2年”的学制设定,回归结果依然保持稳健。
• (40)数据可以从University of Washington的CITAS(China in Time and Space)项目网站上下载。
• (41)1988年千分之二人口生育率抽样调查数据中没有户口信息,所以我们直接根据区(县)来划分城乡,将“市辖区”视为“城市,将“县”视为“农村”。
• (42)这些数据覆盖的省级政区划包括河北省、山西省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、江苏省、浙江省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省(包括现在的海南省)、广西壮族自治区、四川省(包括现在的重庆市)、贵州省、云南省、甘肃省和宁夏回族自治区。未覆盖的省级行政区划我们从县志等资料中搜集了人口数据作为补充。
• (43)《新中国60年统计资料汇编》省级人口数据不全,其中河北省、江苏省、陕西省、四川省、福建省、浙江省和广东省缺失部分年度的总人口或城乡人口分项数据,我们利用其他资料(如省人口志)进行了补充。
• (44)儿童死亡率的峰值出现在20世纪50年代中叶至60年代初,三年自然灾害期间安徽、湖南、四川、贵州、云南几省的农村五岁以下儿童死亡率突破300‰,婴儿死亡率也普遍高于150‰。
• (45)如果省卫生志的记载中某一年度提到了接生员培训则赋值为1,否则赋值为0。爱国卫生运动的赋值方式相同。数据详情请参考Babiarz K S,Eggleston K,Miller G,et al.An exploration of China's mortality decline under Mao:A provincial analysis,1950—80[J].Population Studies,2015,69(1):39-56.
• (46)数据引自中国教育年鉴编辑部编《中国教育年鉴 1949—1981》,中国大百科全书出版社,1984年版,第1024页。
• (47)如果改变学制定义进行稳健性检验,如采用“6岁入学、小学5年、初中3年、高中2年”的设定,那么农村子样本的系数仍旧均不显著,全样本以及城市子样本公共分权自身的系数在10%的水平上显著为正,而公共分权与Post1965的交互项系数则不显著。这是因为在1965年以前财政资金的投入重点主要是城市地区。
• (48)如果取全样本,类似的公共分权变化对农村初中入学率的解释力为18.27%。
• (49)WV1958、WV1965和WV1970分别对应于发生在1958—1960年、1964—1966年和1970—1973年的三轮权力下放。
• (50)如果取全样本,类似的经济分权变化对农村初中入学率的解释力为35.03%。