刘家轩

• 1:清华大学经济管理学院

摘要(Abstract)：

除政府间财政关系外，政府间金融关系亦为我国经济体制的关键环节并深刻影响着从中央到地方各级政府的行为，金融资源的地区间配置对地区协调发展构成重要影响。在金融分权背景下，不同地区的政府融资能力有何差异?既有理论和经验证据尚无一致的答案。为厘清上述争论，本文利用省直接管理县财政改革构建双重差分模型，基于2006—2015年地级市融资平台债务数据发现，面对财力冲击时，经济基础好、财政实力强的地方政府新增举债融资规模较大，借助金融分权渠道获得更多的资金支持；而财政经济基础薄弱的地方政府新增融资规模较小，落于下风，扩大了金融资源配置的地区间差距。机制分析表明，较发达地区基于自身雄厚的财经实力产生的“先发优势”占据主导地位，成为导致地区间政府融资差距扩张的主要机制，而欠发达地区基于赶超晋位压力产生的举债冲动受自身融资能力约束无法得到充分释放，“后发赶超”的主观意愿无法转变为客观现实。本文阐明了央地关系变革中地区差距扩张的一种作用机制。

关键词(KeyWords)： 财政层级改革;金融分权;地区间政府融资差距;平台公司债务

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation):

作者(Author): 刘家轩

DOI: 10.16513/j.cnki.cje.2022.03.005

参考文献(References)：

• 巴曙松，王劲松，李琦.2011.从城镇化角度考察地方债务与融资模式[J].中国金融，(19):20-22.Ba S S,Wang J S,Li Q.2011.Investigating local debt and financing methods from the perspective of urbanization[J].China Finance,(19):20-22.(in Chinese)
• 才国伟，张学志，邓卫广.2011.“省直管县”改革会损害地级市的利益吗[J].经济研究，46(7):65-77.Cai G W,Zhang X Z,Deng W G.2011.Does the reform of “county directly administrated by province” damage the city's interests?[J].Economic Research Journal,46(7):65-77.(in Chinese)
• 曹光宇，刘晨冉，周黎安，等.2020.财政压力与地方政府融资平台的兴起[J].金融研究，(5):59-76.Cao G Y,Liu C R,Zhou L A,et al.2020.Fiscal stress and the rise of China's local government financing platforms[J].Journal of Financial Research,(5):59-76.(in Chinese)
• 曹婧，毛捷，薛熠.2019.城投债为何持续增长：基于新口径的实证分析[J].财贸经济，40(5):5-22.Cao J,Mao J,Xue Y.2019.Why do municipal investment bonds continue to grow?—An empirical analysis based on new statistical scope[J].Finance & Trade Economics,40(5):5-22.(in Chinese)
• 曹子阳，吴志峰，匡耀求，等.2015.DMSP/OLS夜间灯光影像中国区域的校正及应用[J].地球信息科学学报，17(9):1092-1102.Cao Z Y,Wu Z F,Kuang Y Q,et al.2015.Correction of DMSP/OLS night-time light images and its application in China[J].Journal of Geo-information Science,17(9):1092-1102.(in Chinese)
• 陈宝东，邓晓兰.2017.财政分权、金融分权与地方政府债务增长[J].财政研究，(5):38-53.Chen B D,Deng X L.2017.Fiscal decentralization,financial decentralization and the growth of local debt[J].Public Finance Research,(5):38-53.(in Chinese)
• 冯静，汪德华.2020.新中国政府债务70年[M].北京：中国财政经济出版社.
• 傅勇.2016.中国的经济分权与经济波动[M].北京：中国金融出版社.
• 傅勇，李良松.2015.金融分权的逻辑——地方干预与中央集中的视角[J].上海金融(10):47-53.Fu Y,Li L S.2015.The logic of financial decentralization:Perspective from local intervention and central centralization[J].Shanghai Finance,(10):47-53.(in Chinese)
• 傅勇，李良松.2017.金融分权影响经济增长和通胀吗?——对中国式分权的一个补充讨论[J].财贸经济，38(3):5-20.Fu Y,Li L S.2017.Impacts of financial decentralization on economic growth and inflation in China[J].Finance & Trade Economics,38(3):5-20.(in Chinese)
• 郭玉清，孙希芳，何杨.2017.地方财政杠杆的激励机制、增长绩效与调整取向研究[J].经济研究，(6):169-182.Guo Y Q,Sun X F,He Y.2017.Research on the incentive,growth performance and adjustment orientation of local fiscal leverage[J].Economic Research Journal,(6):169-182.(in Chinese)
• 何德旭，苗文龙.2016.财政分权是否影响金融分权——基于省际分权数据空间效应的比较分析[J].经济研究，51(2):42-55.He D X,Miao W L.2016.Does the fiscal decentralization impact the financial decentralization?[J].Economic Research Journal,51(2):42-55.(in Chinese)
• 纪志宏，周黎安，王鹏，等.2014.地方官员晋升激励与银行信贷——来自中国城市商业银行的经验证据[J].金融研究(1):1-15.Ji Z H,Zhou L A,Wang P,et al.2014.Promotion incentives of local officials and bank lending:Evidence from China's city commercial banks[J].Journal of Financial Research,(1):1-15.(in Chinese)
• 贾俊雪，张晓颖，宁静.2017.多维晋升激励对地方政府举债行为的影响[J].中国工业经济，(7):5-23.Jia J X,Zhang X Y,Ning J.2017.The influence of multi-dimension promotion incentives on local government borrowing behavior[J].China Industrial Economics,(7):5-23.(in Chinese)
• 李广众，贾凡胜.2020.财政层级改革与税收征管激励重构：以财政“省直管县”改革为自然实验的研究[J].管理世界，(8):32-49.Li G Z,Jia F S.2020.Reform of fiscal hierarchy and reconstruction of tax enforcement incentive:Evidence from “PMC” reform in fiscal[J].Management World,(8):32-49.(in Chinese)
• 李维安，钱先航.2012.地方官员治理与城市商业银行的信贷投放[J].经济学(季刊),(11):1239-1260.Li W A,Qian X H.2012.Local official governance and credit supply of the city commercial banks[J].Economics Quarterly,(11):1239-1260.(in Chinese)
• 李永友，张帆.2019.垂直财政不平衡的形成机制与激励效应[J].管理世界，35(7):43-59.Li Y Y,Zhang F.2019.The forming mechanism and incentive effects of vertical fiscal imbalance in China[J].Management World,35(7):43-59.(in Chinese)
• 刘勇政，贾俊雪，丁思莹.2019.地方财政治理：授人以鱼还是授人以渔——基于省直管县财政体制改革的研究[J].中国社会科学，(7):43-63.Liu Y Z,Jia J X,Ding S Y.2019.Local fiscal governance:Give people fish or teach them how to fish—A study of fiscal reform in counties directly administered by the province[J].Social Sciences in China,(7):43-63.(in Chinese)
• 吕炜，王伟同.2021.中国的包容性财政体制——基于非规范性收入的考察[J].中国社会科学，(3):46-64.Lv W,Wang W T.2021.China's inclusive public fiscal system:A study based on non-normative fiscal revenue[J].Social Sciences in China,(3):46-64.(in Chinese)
• 吕炜，周佳音，陆毅.2019.理解央地财政博弈的新视角：来自地方债发还方式改革的证据[J].中国社会科学，(10):134-159.Lv W,Zhou J Y,Lu Y.2019.A new perspective for understanding the central-local fiscal game:Evidence from reforms in the issuance and repayment modes of municipal bonds[J].Social Sciences in China,(10):134-159.(in Chinese)
• 毛捷，刘潘，吕冰洋.2019.地方公共债务增长的制度基础——兼顾财政和金融的视角[J].中国社会科学(9):45-67.Mao J,Liu P,Lv B Y.2019.The institutional basis of the growth in local public debts—From the fiscal and financial perspectives[J].Social Sciences in China,(9):45-67.(in Chinese)
• 缪小林，伏润民.2015.权责分离、政绩利益环境与地方政府债务超常规增长[J].财贸经济，(4):17-31.Miao X L,Fu R M.2015.Division of powers and responsibilities,background of political performance and extraordinary growth of local government debt[J].Finance & Trade Economics,(4):17-31.(in Chinese)
• 王芳，谭艳艳，严丽娜.2017.中国政府负债信息披露：现状、问题与体系构建[J].会计研究，(2):14-23.Wang F,Tan Y Y,Yan L N.2017.Information disclosre of China's government liabilities:Actuality,problems and system construction[J].Accounting Analysis,(2):14-23.(in Chinese)
• 毛捷，曹婧.2021.农村税费改革与地方政府筹资模式的转变[J].经济研究，56(3):83-99.Mao J,Cao J.2021.The rural tax-for-fee reform and evolution of local government financing mode[J].Economic Research Journal,56(3):83-99.(in Chinese)
• 彭冲，陆铭.2019.从新城看治理：增长目标短期化下的建城热潮及后果[J].管理世界，(8):44-57.Peng C,Lu M.2019.Governance and new towns:The city construction fever pursuing short-term growth and its consequences[J].Management World,(8):44-57.(in Chinese)
• 谢宗藩，姜军松.2016.金融分权、银行制度变迁与经济增长——基于1993～2012年省际面板数据的实证研究[J].当代经济科学，38(5):12-20.Xie Z F,Jiang J S.2016.Financial decentralization,bank institution change and economic growth—Based on the empirical analysis of inter-provincial panel data during 1993～2012[J].Modern Economic Science,38(5):12-20.(in Chinese)
• 熊文钊.2005.大国地方：中国中央与地方关系宪政研究[M].北京：北京大学出版社.
• 徐军伟，毛捷，管星华.2020.地方政府隐性债务再认识——基于融资平台公司的精准界定和金融势能的视角[J].管理世界，36(9):37-53.Xu J W,Mao J,Guan X H.2020.Recognition of implicit local public debts:Views based on the accurate definition of local government financing vehicle and financial potential[J].Management World,36(9):37-53.(in Chinese)
• 杨志勇.2009.地方债启动之配套条件研究[J].地方财政研究，(4):4-8.Yang Z Y.2009.Research on the supporting conditions for the initiation of local government bonds[J].Research on Local Finance,(4):4-8.(in Chinese)
• 周飞舟.2006.分税制十年：制度及其影响[J].中国社会科学，(6):100-115.Zhou F Z.2006.A decade of tax-sharing:The system and its evolution[J].Social Sciences in China,(6):100-115.(in Chinese)
• Bai C E,Hsieh C T,Song Z.2016.The long shadow of China's fiscal expansion[J].Brookings Papers on Economic Activity,47(2):129-181.
• Beck T,Levine R,Levkov A.2010.Big bad banks?The winners and losers from bank deregulation in the united states[J].The Journal of Finance,65(5):1637-1667.
• Li P,Lu Y,Wang J.2016.Does flattening government improve economic performance?Evidence from China[J].Journal of Development Economics,123:18-37.
• Liu Y Z,Alm J.2016.“Province-managing-county” fiscal reform,land expansion,and urban growth in China[J].Journal of Housing Economics,33:82-100.
• (1)2015年12月,财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预[2015]225号),建立地方政府债务限额制度,中央设定各省级行政区的总债务限额和当年新增限额,各省(自治区、直辖市)设定下辖各地(市、州、区县)的债务限额,使地方政府除了诉诸隐性债务之外再无不受约束的融资渠道。
• (2)地方政府性债务总额=政府负有偿还责任的债务+政府负有担保责任的债务+政府可能承担一定救助责任的债务。若单独考察政府负有偿还责任的债务,省、市、县三级政府分别承担地方政府性债务总额的18.92%、48.37%、32.71%。地方政府性债务这一概念自2014年国发43号文出台后基本不再使用。
• (3)若单独考察政府负有偿还责任的债务,省、市、县三级政府分别承担地方政府性债务总额的16.33%、44.49%及36.35%。由于两份审计公告披露方式不一致,后者还有不到3%的乡镇政府债务。
• (4)BT,即Build and Transfer(建造-转移),是政府利用外部资金进行非经营性基础设施项目建设的一种融资模式。
• (5)考虑到省对下转移支付资金分配难以预测,“省直管县”改革带来的财力缺口可视为突发性财力冲击。
• (6)即加总到地级市层面的融资平台公司有息债务余额与本市当年地区生产总值的比例。
• (7)徐军伟等(2020)指出,城投债具有鲜明的“政策债”特点,即政策变动对城投债规模影响显著,其发行力度与节奏需与国家宏观调控政策密切配合、协同实施。
• (8)Wind数据库中,2006年之前的地区债务数据很少,数据可得性不足。
• (9)有息债务包括城投公司的城投债、银行贷款、融资租赁、信托、产业基金、PPP等。其中,城投债是城投公司的标准化业务,规则较统一、债务信息较公开;其余融资方式属于非标业务,规则统一性和信息透明度较低(徐军伟等,2020)。
• (10)关于毛捷等学者构建融资平台新名单和数据库的过程,详见曹婧等(2019)、徐军伟等(2020)。作者感谢毛捷老师提供的优质学术公共产品。
• (11)纳入PMCit与积极财政政策实施的虚拟变量后,新的回归方程为如下式。其中,Zt为刻画积极财政政策实施的虚拟变量,若该年为积极财政政策实施年,则Zt=1,反之为0,具体判断方式为该年中央经济工作会议公报中是否明确提到该年实施了积极财政政策,此处方法同李永友和张帆(2019)。■
• (12)与GDP统计相比,用电量、铁路货运量和金融机构贷款余额三个指标涉及电网、铁路、金融机构的具体业绩核算,与地方政府扩张GDP的政绩冲动没有直接关联,缺乏作假掺水的空间和动机,因此该数据更可靠,也能较好地反映经济走势。
• (13)根据缪小林等(2017)和曹婧等(2019),指标计算公式为:赶超压力=省内排名前一位地级市的相应指标/本市相应指标。
• (14)即用是否超过54岁构造虚拟变量:市委书记年龄大于54岁取1,小于或等于54岁则取0。
• (15)参考财政部副部长许宏才2022年1月15日在全球财富管理论坛上海苏河湾峰会上发表的主旨演讲“发挥财政职能作用,支持经济稳定健康发展”。演讲第五部分“加强地方政府债务管理”第一条即指出“平衡好促投资与防风险的关系”,指明了这对权衡关系的重要性。